Verplichten van financiële participatie bij zonneparken onmogelijk?

Zonneparken kunnen niet altijd rekenen op draagvlak van de omgeving. De initiatiefnemer verdient geld, terwijl omwonenden geconfronteerd worden met een (ongewenste) aanpassing van hun uitzicht en leefomgeving. Hoe mooi zou het zijn als omwonenden ook financieel kunnen profiteren van het zonnepark? Dit zou zorgen voor een betere verdeling van de lusten en de lasten. In opdracht van de provincie Groningen heeft Lexnova Overheidsadvies samen met Hanna Tolsma van de Rijksuniversiteit Groningen een juridische analyse uitgevoerd naar de afdwingbaarheid van financiële participatie door overheden bij de ontwikkeling van zonneparken. Zowel onder de huidige wetgeving, als onder de Omgevingswet.

De opdracht voor de provincie Groningen heeft een vervolg gekregen in een nationale opdracht onder leiding van de ministeries van EZK en in afstemming met het Nationaal Programma RES. Dit heeft geresulteerd in de door Lexnova en de Rijksuniversiteit Groningen opgestelde factsheet ‘bevoegdheden overheden bij proces- en financiële participatie’.

In dit bondige artikel gaan we kort in op de hoofdlijnen van de uitgevoerde juridische analyse.

Streven naar, of verplichten van?

De afgelopen jaren zijn verschillende overheden aan de slag gegaan met financiële participatie van de omgeving bij energieprojecten. Om uitvoering te geven aan het in het Klimaatakkoord opgenomen streven van 50% lokaal eigendom, hebben vele gemeenten in participatiebeleid, visies en uitnodigingsdocumenten opgenomen dat men bij de realisatie van een zonnepark zou moeten streven naar gedeeltelijk eigendom van de lokale omgeving.

Inmiddels zijn er ook gemeenten en provincies die het ‘streven’ hebben losgelaten en er in hun beleid een verplichting voor in de plaats hebben gesteld: geen financiële participatie door de omgeving, betekent geen zonnepark. Maar is het juridisch gezien wel mogelijk om financiële participatie voorafgaand aan het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning af te dwingen?

Participatiebeleid

Uit de juridische analyse blijkt dat gemeenten en provincies participatiebeleid kunnen opstellen dat gericht is op het stimuleren van 50% eigendom van de lokale omgeving bij de ontwikkeling en ingebruikname van zonneparken. Gemeenten en provincies kunnen met name gedurende het voortraject (de fase voorafgaand de vergunningaanvraag) sterk inzetten op vormen van participatie. Waaronder financiële participatie, bijvoorbeeld in de vorm van mede-eigenaarschap, het nemen van obligaties of een omwonendenregeling waarmee omwonenden korting krijgen op hun stroom. Maar afdwingen is een ander verhaal.

Inspanningsverplichting

De juridische analyse laat zien dat het bevoegd gezag in participatiebeleid ook een inspanningsplicht kan opnemen voor de initiatiefnemer. Hierin kan concreet worden beschreven welke inspanningen van de initiatiefnemer worden verlangd om draagvlak te creëren of draagvlak te vergroten. Belangrijk is dat aan de initiatiefnemer geen resultaatsverplichting kan worden opgelegd om financiële participatie van de omgeving in een hernieuwbaar energieproject te bereiken.

Als de initiatiefnemer niet aan de inspanningsverplichting voldoet, kan dat voor het bevoegd gezag reden zijn om planologische medewerking te weigeren.1 Maar wanneer voldoet een initiatiefnemer aan de inspanningsverplichting? Met (een serieuze verkenning en toepassing van de mogelijkheden van de in het beleid opgenomen opties van) financiële participatie voldoet de initiatiefnemer in ieder geval daaraan.2 Het bevoegd gezag kan echter niet van de initiatiefnemer eisen dat de inspanningen die verricht worden ook daadwerkelijk resulteren in afspraken met omwonenden over de locatie, vormgeving en ontwikkeling van het project.

Ruimtelijk motief

Kun je als bevoegd gezag financiële participatie verplichten? Dit hangt samen met het vraagstuk of met financiële participatie van de omgeving in een zonnepark een ruimtelijk motief wordt gediend. In participatiebeleid, in een (provinciale) verordening en bij de afweging om al dan niet planologische medewerking te verlenen, dient onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) immers de goede ruimtelijke ordening leidend te zijn. Beleid of regelgeving dat gericht is op het behartigen van particuliere financiële belangen van omwonenden lijkt moeilijk te relateren aan ‘de goede ruimtelijke ordening’. Welk ruimtelijk motief wordt gediend met de eis dat 50% in lokaal eigendom dient te zijn of de eis dat een substantieel deel van de winst ten goede moet komen aan de omgeving? Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ biedt naar de huidige stand van de jurisprudentie (vooralsnog) geen grondslag om financiële participatie van de omgeving bij een energieproject te eisen van de initiatiefnemer. Met financiële participatie is geen ruimtelijk relevant belang gemoeid.3

Ook de wetsgeschiedenis van de Omgevingswet, waarin niet ‘de goede ruimtelijke ordening’, maar ‘de kwaliteit van de fysieke leefomgeving’ centraal staat, biedt -vooralsnog- geen aanknopingspunten voor de stelling dat in het kader van het voortraject, voorafgaand aan het indienen van de aanvraag, financiële participatie van de omgeving geëist kan worden om een betere verdeling van lusten en lasten te bewerkstelligen. Hoe de jurisprudentie zich ontwikkelt onder de werking van de Omgevingswet is natuurlijk nog de vraag. Wellicht liggen daar nieuwe kansen. De tijd zal het leren.

Voor meer informatie:

Lexnova Overheidsadvies
Mr. Gert Blekkenhorst (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.)
Mr. Aranka Huisman (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.)

Rijksuniversiteit Groningen
Mr. dr. Hanna Tolsma (Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.)

 


1 ABRvS 23-10-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580 (Zonnepark Daalkampen), ABRvS 18-12-2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209 (Windpark Greenport Venlo), ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958 (Zonnepark Hijken), Rb. N-N 15-4-2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:1650 (Zonnepark Fluitenberg).
2 ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958 (Zonnepark Hijken).
3 Dat neemt niet weg dat financiële participatie een positief effect kan hebben op de woon- en leefomgeving van omwonenden (of de subjectieve beleving van omwonenden). Er komen immers gelden vrij waarmee bijvoorbeeld ruimtelijke investeringen in de buurt kunnen worden gedaan gefinancierd of de zeggenschap van omwonenden als mede-eigenaar over de ruimtelijke inpassing van het energieproject.